Rio Tinto, le groupe minier anglo-australien, a annoncé une production record dans sa mine de cuivre d’Oyu Tolgoi en Mongolie en 2025. La mine a produit 345 000 tonnes de cuivre sous forme de concentré, en hausse de 61 % sur un an, alors que la production a continué d’augmenter après l’achèvement du projet souterrain.

Pourtant, ces solides performances opérationnelles ont coïncidé avec un regain de débat politique et public en Mongolie, les critiques arguant que l’accord initial laissait à l’État trop de risques pour trop peu de récompenses. La participation de 34 % de la Mongolie n’a pas réussi à assurer un contrôle significatif sur les coûts du projet ou sur le flux de dividendes prévu lors de la signature de l’accord, ce qui a incité à des efforts pour renégocier ses termes.

Un groupe de travail chargé de relancer les négociations d’Oyu Tolgoi pourrait être rétabli prochainement, a déclaré le ministre de l’Industrie et des Ressources minérales, Gongor Damdinnyam, sur ses réseaux sociaux le 26 janvier. Le Premier ministre Gombojavyn Zandanshatar a noté séparément que l’ordre du jour s’était élargi au-delà de l’accent initial mis sur les taux d’intérêt des prêts, ce qui a incité à la recréation du groupe de travail.

Le déséquilibre auquel la Mongolie cherche à remédier est structurel et non accidentel. Le projet a fonctionné à perte pendant huit ans, laissant la Mongolie avec une visibilité limitée sur les mouvements de devises et aucune voie vers des rendements à court terme. En 2025, la dette du projet avait atteint 20 milliards de dollars, tandis que les dividendes initialement attendus en 2019 devraient désormais commencer en 2041.

Chris Weafer, PDG du cabinet de recherche Macro-Advisory et expert de l’Eurasie et de la Mongolie, considère cette impasse comme faisant partie d’un cycle bien connu : comment renégocier les premiers accords miniers signés lorsque les institutions étaient plus faibles sans effrayer les futurs investisseurs. Cette tendance s’est répandue en Amérique latine, au Moyen-Orient et dans certaines régions d’Afrique riches en ressources, où les gouvernements ont révisé les conditions une fois les projets arrivés à maturité.

Dans le cas de la Mongolie, Rio Tinto a tiré parti de la vulnérabilité financière du pays après la crise de 2008 pour obtenir des conditions favorables dans l’accord d’octobre 2009.

« Les entreprises internationales s’implantent très rapidement dans de nouveaux pays ou dans des économies en développement et concluent des accords avec des responsables très inexpérimentés », a déclaré Weafer. « Inévitablement, les gouvernements des économies en développement deviennent plus expérimentés et plus conscients de l’inégalité des termes. »

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Dette sans dividendes

Les responsables mongols ont fait valoir que leur participation de 34 % ne s’est pas traduite par une influence significative sur les coûts, les conditions de financement ou le calendrier des dividendes. L’économie de la mine a été stimulée par l’augmentation de la dette et les dépassements de coûts plutôt que par la répartition des bénéfices, tandis que la transparence limitée et le faible contrôle des coûts ont transformé ce qui était censé être un atout national stratégique en un frein budgétaire.

La structure financière a suscité des critiques particulièrement vives. Une enquête du Financial Times de 2019 a cité une analyse concluant que la participation de la Mongolie était « essentiellement sans valeur » étant donné que l’État a reçu ses capitaux propres sans payer d’avance – sa contribution a été financée par des prêts d’actionnaires de Rio Tinto, ce qui signifie que les dividendes ne peuvent être versés qu’après le remboursement intégral de la dette. Fin 2025, Oyu Tolgoi LLC devait environ 12 milliards de dollars à Rio Tinto, répartis à parts égales entre le principal et les intérêts accumulés.

La structure des taux d’intérêt aggrave le problème : Rio Tinto a facturé 11,1 % sur ces prêts, tandis que la Mongolie emprunte sur les marchés internationaux à un taux de 5 à 6 %. Ce différentiel explique pourquoi les flux de trésorerie servent la dette plutôt que de générer des dividendes.

« Ces premiers accords contiennent souvent des termes qui semblent raisonnables au stade de la faisabilité, mais qui deviennent de plus en plus déséquilibrés à mesure que le projet prend de l’ampleur », a déclaré Weafer. « La Mongolie est désormais confrontée à un cadre qui donne à Rio Tinto le contrôle à la fois sur les hausses et sur la base des coûts. »

Renégocier les termes

En novembre 2025, le ministre de l’Industrie et des Mines, Gongor Damdinnyam, a déclaré à Arctus Analytics que la Mongolie et Rio Tinto avaient entamé des négociations pour modifier l’accord, en se concentrant sur la baisse des taux d’intérêt des prêts aux actionnaires, la révision des frais de gestion et l’amélioration de la gouvernance d’entreprise.

« Nous avons obtenu le consentement de Rio Tinto pour poursuivre les négociations jusqu’à ce que la question soit entièrement résolue », a déclaré Damdinnyam.

Rio Tinto a concentré ses récents messages publics sur l’exécution et non sur la politique.

Les enjeux sont énormes. Oyu Tolgoi devrait produire en moyenne 500 000 tonnes de cuivre par an de 2028 à 2036, ce qui en ferait la quatrième plus grande mine de cuivre au monde. L’exploitation minière représente 35 % du PIB de la Mongolie et 95 % des exportations totales.

La Mongolie pourrait s’appuyer sur des précédents. Le cas de Kumtor au Kirghizistan, où le gouvernement a nationalisé une mine d’or exploitée par le Canada en 2021, en est un exemple. Alors que le Kirghizistan a depuis généré 3,45 milliards de dollars de revenus, dont 891,6 millions de dollars ont été versés au budget de l’État, cette décision a été citée par les investisseurs potentiels comme un facteur de risque.

Facteur Rusal

Une bataille juridique parallèle ajoute une autre dimension. Le russe RUSAL, le plus grand producteur mondial en dehors de la Chine, a remporté un jugement d’un tribunal russe de 1,32 milliard de dollars fin 2025 contre Rio Tinto au sujet de la raffinerie Queensland Alumina en Australie. RUSAL a désigné comme défendeurs les filiales de Rio Tinto qui détiennent 66 % d’Oyu Tolgoi.

Le litige découle d’une coentreprise dans laquelle RUSAL détenait une participation de 20 %. Après que l’Australie ait imposé des sanctions à la Russie, Rio Tinto a pris le contrôle exclusif de l’installation, bloquant ainsi l’accès de RUSAL à ses investissements et à ses approvisionnements en alumine. RUSAL a intenté une action en dommages-intérêts, arguant qu’on lui avait illégalement refusé l’accès à ses actifs et à ses sources de revenus.

Si RUSAL tente de faire exécuter le jugement russe en Mongolie, les répercussions pourraient aller bien au-delà des dommages eux-mêmes. Les banques détenant les actions Oyu Tolgoi de Rio Tinto en garantie de prêts liés à des projets pourraient geler la totalité de leur participation pour protéger leurs positions – ce qui signifie que Rio Tinto pourrait risquer de perdre la totalité de ses actions, et non seulement une partie.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’un levier direct, cette affaire ajoute une pression parallèle sans expropriation, que les investisseurs suivront de près. Si le procès aboutit à une compensation liée aux participations de Rio dans Oyu Tolgoi, la Mongolie pourrait trouver un nouveau moyen de renforcer sa position dans le projet : elle pourrait contacter RUSAL pour acheter toute participation ou tout droit lié à la mine, augmentant ainsi son contrôle sans forcer Rio Tinto à se retirer.

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