L’article 1 de la Constitution américaine donne au Congrès, et non au président, le pouvoir de déclarer la guerre. Mais la plupart des présidents modernes et leurs conseillers juridiques ont affirmé que l’article 2 de la Constitution autorise le président à recourir à l’armée dans certaines situations sans l’approbation préalable du Congrès – et ont agi en conséquence, en envoyant des troupes dans des conflits du Panama à la Libye, sans tenir compte de la volonté du Congrès.

Le Congrès n’a pour l’essentiel enregistré qu’une opposition faible et inefficace à une telle action exécutive. La décision actuelle du Congrès de refuser au président Donald Trump la possibilité de poursuivre la guerre avec l’Iran – menée par les démocrates, mais avec un certain soutien républicain – échouera probablement, comme l’ont fait les efforts précédents lors d’autres conflits.

Mais il fut un temps où les Américains voyaient le Congrès tenir tête à un président qui entraînait unilatéralement le pays dans la guerre.

C’était à la fin de la guerre du Vietnam, lorsque le Congrès a adopté la résolution sur les pouvoirs de guerre de 1973, affirmant que c’étaient les législateurs – et non le président – ​​qui avaient le pouvoir de déclarer la guerre.

Une fois adopté par les deux chambres, le président Richard Nixon y a opposé son veto, affirmant qu’il était inconstitutionnel.

En réponse, le pouvoir législatif a annulé le veto avec la majorité des deux tiers nécessaire pour l’emporter.

Comparé à la réaction molle du Congrès aux actions de Trump en Iran et à son échec similaire à s’affirmer lors de l’action militaire de Trump au Venezuela, il s’agissait d’un acte d’affirmation législative à couper le souffle.

Le Congrès s’affirme

Lorsqu’ils débattirent de la résolution sur les pouvoirs de guerre, les membres du Congrès constatèrent l’érosion de leur contrôle sur la décision de s’engager dans des opérations militaires, grandes ou petites. Forts d’un fort consensus bipartisan, ils ont décidé qu’ils devaient utiliser collectivement leurs pouvoirs, y compris celui de l’argent, pour contrecarrer les excès de l’exécutif.

Les actions du Congrès sont intervenues en réponse aux protestations croissantes contre la guerre du Vietnam en général et à la décision de Nixon d’étendre la guerre en envoyant des troupes américaines envahir le pays neutre du Cambodge afin de perturber les lignes d’approvisionnement du Viet Cong, la guérilla communiste qui représentait un grand nombre des 58 000 Américains tués pendant la guerre.

Nixon avait commencé à bombarder secrètement le Cambodge en 1969, puis avait annoncé en 1970 qu’il enverrait des troupes terrestres dans le pays l’année suivante.

Le Congrès – et le pays – ont réagi de manière extrêmement négative. Les membres du Congrès ont collaboré au-delà des lignes de parti pour rédiger des lois dans le but d’affirmer leur pouvoir. Il s’agissait toutefois d’un processus lent, impliquant de longues périodes de délibérations.

Ils ont utilisé de nombreuses méthodes différentes pour tenter de contraindre le président. Quelques mois après l’arrivée des troupes au Cambodge, le Congrès a tenté d’adopter des amendements qui restreindraient sa capacité à envahir les pays voisins. Poussé par les protestations et les actions illégales au Cambodge, le Congrès a commencé à élaborer une législation qui retirerait les troupes au Vietnam.

Avec ces mesures, les législateurs ont exercé une immense pression sur le président. Cela a finalement conduit à la rédaction et finalement à la signature de l’accord de paix mettant fin à la guerre du Vietnam en 1973.

Mais cela n’a pas suffi au Congrès.

Règles – et flexibilité

Le Congrès voulait créer un document garantissant que les présidents ne pourraient pas faire la guerre unilatéralement. Ils voulaient une consultation législative.

Ils voulaient que la résolution sur les pouvoirs de guerre agisse comme une contrainte permanente. Ainsi, dans la résolution, ils ont précisé les actions spécifiques par lesquelles les présidents peuvent déclencher un conflit :

• Premièrement, s’il y a une invasion des États-Unis, le président peut réagir. Dans ce cas, le président peut agir avant l’autorisation du Congrès.

• Deuxièmement, si le Congrès accorde une « autorisation pour le recours à la force militaire », le président peut supposer qu’il dispose d’une autorisation – mais seulement tant qu’elle est en vigueur.

• Enfin, si le Congrès déclare la guerre, le président peut agir.

Les législateurs ont toutefois prévu une certaine flexibilité. Dans la résolution sur les pouvoirs de guerre, ils ont déclaré qu’un président pouvait lancer et mener des hostilités pendant 60 jours et disposait de 30 jours supplémentaires pour retirer ses troupes. Une fois que l’exécutif a déclenché les hostilités, le Congrès doit être informé de cette action dans un délai de 48 heures.

Cela ouvre la porte aux présidents pour s’engager dans des opérations à plus petite échelle ou de courte durée sans sortir des limites fixées par la loi.

Les présidents des deux partis ont profité de cette flexibilité. Dès 1975, lorsque le président Gerald Ford a sauvé le SS Mayaguez, le navire marchand capturé par les Khmers rouges du Cambodge, les présidents ont reconnu la loi et ont consciencieusement rendu compte de leurs actions militaires au Congrès.

Comme ses prédécesseurs, Trump a envoyé une lettre au Congrès après ses attaques de missiles contre l’Iran en juin 2025, ainsi qu’au début du conflit actuellement ouvert.

Depuis l’adoption de la résolution sur les pouvoirs de guerre, les présidents n’ont cependant pas reconnu qu’ils devaient obtenir l’approbation du Congrès pour leurs actions, à quelques exceptions près. La plupart du temps, sans l’approbation du Congrès, ils limitent leurs actions à une période de 60 à 90 jours.

Le président Barack Obama a toutefois tenté de contourner cette fenêtre lorsque sa campagne de bombardements en Libye en 2011 s’est prolongée, ainsi que lorsqu’il a bombardé le groupe État islamique en 2014. Dans un premier temps, il a affirmé que la résolution sur les pouvoirs de guerre ne s’appliquait pas. Dans la seconde, il affirmait que chaque campagne de bombardement était distincte et ne faisait pas partie d’une campagne plus vaste.

Exploiter les autorisations

L’équilibre des pouvoirs entre les pouvoirs législatif et exécutif a considérablement changé avec l’adoption de l’autorisation de recours à la force militaire de 2001 liée aux attentats terroristes du 11 septembre 2001, et de l’autorisation de recours à la force militaire de 2002 qui a donné l’autorisation législative au président George W. Bush d’envahir l’Irak.

Parce que le Congrès n’a pas fixé de date d’expiration à ces autorisations, les présidents suivants, Obama, Trump et Joe Biden, ont utilisé ces mêmes autorisations pour une multitude d’actions militaires ultérieures au Moyen-Orient et ailleurs.

Et les législateurs sont profondément divisés dans les discussions actuelles sur la nécessité d’exiger la cessation des hostilités contre l’Iran.

Le président républicain de la Chambre, Mike Johnson, a déclaré que limiter le président en ce moment est « dangereux ». L’ancienne députée Marjorie Taylor Greene – qui est tombée en disgrâce auprès de la base MAGA de Trump et du président lui-même – a adopté un point de vue opposé, publié sur les réseaux sociaux : « Désormais, l’Amérique va être gavée de force et éclairée sur toutes les « nobles » raisons pour lesquelles le président américain « pacifiste » et l’administration pro-paix ont dû entrer en guerre une fois de plus cette année, après avoir été au pouvoir pendant seulement un an.

Les États-Unis sont-ils entrés dans une période où les membres du Congrès réaffirment leur position comme ils l’ont fait à la fin de la guerre du Vietnam ?

Il est possible qu’ils suivent les conseils de James Madison sur les rapports de force entre le Congrès et le président. Écrivant dans les Federalist Papers, Madison a déclaré que « l’ambition » devait « contrecarrer l’ambition ». Il a poursuivi : « L’intérêt de l’homme doit être lié aux droits constitutionnels du lieu. Cela peut être une réflexion sur la nature humaine, que de tels dispositifs soient nécessaires pour contrôler les abus du gouvernement. »

Comme je l’explique dans mon livre sur les pouvoirs de guerre du Congrès, le système constitutionnel crée une invitation à la lutte. Aujourd’hui, alors que les États-Unis mènent une guerre contre l’Iran, le Congrès doit décider s’il veut lutter, comme il l’a fait pendant la guerre du Vietnam, ou s’il veut rester docile et dans l’ombre du président.