Juste avant Noël, le président Donald Trump a licencié plus de deux douzaines d’ambassadeurs de carrière. Cette action était sans précédent, indiquant clairement qu’en matière de diplomatie, Trump valorise la loyauté avant tout.
Tous les ambassadeurs sont confrontés à une tension persistante dans leur rôle : devoir représenter les points de vue du président tout en gagnant la confiance des dirigeants des pays où ils servent. Sans surprise, les présidents favorisent souvent les loyalistes, en qui ils ont davantage confiance.
Trump a poursuivi cette démarche à un degré exceptionnel, en faisant des choix plus purement politiques que d’habitude. Sur les près de 70 ambassadeurs qu’il a nommés à ce jour au cours de ce mandat, moins de 10 % sont des professionnels de carrière ayant une expérience du service extérieur.
Mais comme je l’ai soutenu dans mon livre « Diplomatie déléguée », il est utile de travailler avec des diplomates qui ne sont pas d’accord avec vous.
Un diplomate qui suit infailliblement la ligne de Washington ne contribue guère à une relation bilatérale, n’étant rien d’autre qu’un substitut coûteux à une ligne téléphonique sécurisée. Un ambassadeur compétent sait quand adoucir un message, reconnaît que pousser trop fort se retournera contre lui et voit la valeur du compromis.
Parfois, cette approche diplomatique peut sacrifier les gains à court terme obtenus grâce à des moyens plus agressifs. Mais précisément dans les moments où l’effet de levier est le plus nécessaire, un ambassadeur qui a établi une confiance peut pousser plus fort et en tirer davantage.
Tous les hommes du président
L’idée selon laquelle les diplomates de carrière américains accordent trop de poids aux intérêts étrangers, au lieu de donner la priorité aux intérêts américains ou présidentiels, est une suspicion récurrente.
Les présidents ont eux-mêmes ressenti cela. En 1952, le président Harry Truman écrivait : « Le Département d’État est clanique et arrogant et parfois j’ai envie de licencier tout le groupe. » Deux décennies plus tard, le président Richard M. Nixon a déclaré à Henry Kissinger, son conseiller à la sécurité nationale et bientôt secrétaire d’État, qu’il avait l’intention de « ruiner le service extérieur. Je veux dire, le ruiner ».
Aucun de ces présidents n’a donné suite. Avec le licenciement massif de diplomates de carrière, Trump s’est rapproché. Son administration a clairement indiqué que la loyauté dominerait sa politique en matière de personnel diplomatique, le Département d’État lui-même affirmant le « droit du président de s’assurer qu’il a dans ces pays des individus qui font avancer l’agenda de l’Amérique d’abord ».
Photo AP/Cliff Owen
Non seulement Trump a alourdi le corps diplomatique avec des nominations politiques, mais il a souvent contourné même ses propres ambassadeurs en faveur d’un travail informel par l’intermédiaire de membres de son entourage.
Les tâches les plus délicates de l’administration, comme la gestion des guerres à Gaza et en Ukraine, ont souvent été déléguées à Steve Witkoff, un promoteur immobilier dont la principale qualité semble être son amitié étroite avec le président, et à Jared Kushner, le gendre de Trump.
Des liens personnels étroits
Une préférence pour travailler diplomatiquement à travers des intimes est compréhensible. Une connaissance personnelle étroite du président peut donner de la crédibilité et du poids aux paroles d’un envoyé. Il existe de nombreux précédents pour de tels choix, comme le recours en 1962 par John F. Kennedy à son frère Robert comme intermédiaire crucial lors de la crise des missiles de Cuba, au cours de laquelle les États-Unis ont finalement convaincu l’Union soviétique de retirer les armes nucléaires de Cuba.
De tels liens sont susceptibles d’être d’autant plus importants dans l’administration actuelle, où le président reste très ouvert aux choix de politique étrangère non conventionnels. Les ambassadeurs de carrière qui n’en savent pas plus sur les intentions du président que ce que le monde peut lire dans ses derniers articles sur Truth Social pourraient ne pas être en mesure de faire leur travail efficacement, qu’ils le conservent ou non.
Carrière vs politique
Les ambassadeurs américains reçoivent leurs postes selon deux voies. Historiquement, une minorité d’ambassadeurs ont été nommés par le président, souvent en raison de liens étroits avec lui. Ces ambassadeurs quittent régulièrement leurs fonctions lorsqu’une nouvelle administration prend ses fonctions.
Photo AP/Thomas Padilla
La majorité des ambassadeurs – y compris ceux qui ont été récemment licenciés – sont des officiers de carrière du service extérieur, dont la plupart ont passé des décennies à gravir les échelons du corps diplomatique sous la direction des présidents des deux partis. Sélectionnés en interne par le Département d’État – mais soumis à l’approbation de la Maison Blanche – ces ambassadeurs servent sur une base non partisane et terminent presque toujours leur période de service, fixée de manière informelle à trois ans, quel que soit le renouvellement présidentiel.
Les diplomates ont de la valeur aux yeux du président précisément parce qu’ils ont cultivé des relations, une confiance et une expertise à l’étranger grâce à leur volonté de comprendre et de sympathiser avec le public étranger. Mais cela signifie également qu’ils sont rarement en phase avec la vision du monde du président. D’où les frictions auxquelles les ambassadeurs sont confrontés dans leur rôle intermédiaire.
Perte d’expérience
C’est une chose de licencier des ambassadeurs qui ont entravé d’une manière ou d’une autre le programme du président ; les éliminer de manière préventive, comme l’a fait Trump en décembre, en est une autre. En fin de compte, la perte de l’expertise et des relations accumulées par les diplomates de carrière risque fort de se faire sentir.
Les diplomates professionnels sont formés et acculturés pour mettre de côté leurs propres opinions. Comme l’a un jour observé l’ancien sous-secrétaire d’État Stuart Eizenstat, les agents du service extérieur « se mettent en quatre pour suivre le leadership de chaque président américain, même lorsqu’ils ne sont pas d’accord avec des politiques spécifiques ».
C’est précisément la raison pour laquelle les administrations précédentes n’ont pas réalisé leurs fantasmes de démantèlement du service extérieur. Truman, malgré son mépris, a reconnu qu’« il faut énormément d’éducation pour atteindre les objectifs pour lesquels le Département d’État a été créé ». À l’époque où Kissinger était secrétaire d’État, l’administration Nixon a fini par sélectionner un nombre inhabituellement élevé de carriéristes pour des postes clés.
Cela n’a pas été l’approche de Trump. Il est peu probable que cela change. Il exige de la loyauté tout au long de son administration, mais les diplomates lui ont donné des raisons particulières de penser qu’ils pourraient faire fi de ses souhaits. En 2017, un millier de diplomates américains ont signé un message affirmant que l’interdiction de voyager imposée par l’administration serait contre-productive. Un nombre similaire a rejoint un message cette année pour protester contre la fermeture par l’administration de l’Agence des États-Unis pour le développement international, ou USAID.
De toute évidence, certains agents s’opposeront si vigoureusement qu’ils ne voudront pas faire avancer certaines politiques. On peut s’attendre à ce qu’ils démissionnent, comme nombre de leurs collègues l’ont déjà fait.
Mais les diplomates de carrière qui restent parleront d’une voix plus forte sur la scène internationale, précisément parce que le monde considère qu’ils ne sont pas des chiens de compagnie.